新發(fā)展階段的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國將進入新發(fā)展階段。作為一個發(fā)展中大國，面對國內外復雜多變的發(fā)展環(huán)境，“十四五”期間如果能夠在城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展方面解決一些體制性結構性問題，將會產生巨大“制度紅利”，為高質量發(fā)展注入新的動能。

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的結構調整空間

對于中國這樣一個發(fā)展中大國而言，城鄉(xiāng)和區(qū)域間的平衡發(fā)展是一個至關重要的目標。但長期以來，社會各界對于如何實現城鄉(xiāng)和地區(qū)間的平衡發(fā)展存在一些認識誤區(qū)。比如，認為平衡發(fā)展就是要防止經濟和人口過度集中，在政策上需要通過行政力量的干預來實現城鄉(xiāng)和區(qū)域經濟的“平衡”發(fā)展。這種“平衡”發(fā)展的本質是追求人口和經濟的均勻分布，與現代經濟高效集聚的客觀規(guī)律是矛盾的。

經濟和人口集聚于少數發(fā)展條件好的地區(qū)和大城市周圍的都市圈，是全球普遍存在的現象，這是規(guī)模經濟的具體體現。遵循規(guī)模經濟，優(yōu)勢地區(qū)的人口和經濟活動的承載力會不斷增強，因此，全球范圍內出現了這樣的趨勢：人口和經濟活動逐步從農村向城市轉移，并且從小城市向大城市及周圍都市圈集中。在這一過程中，借助于人口自由流動，每個地方的GDP在全國占比與其人口占比趨于一致，城鄉(xiāng)和地區(qū)之間將實現人均收入和生活質量的趨同，這才是真正有意義的平衡發(fā)展，這一過程可以概括為“在集聚中走向平衡”。

人口和經濟向少數地區(qū)的集聚，常常引起人們對于欠發(fā)達地區(qū)如何發(fā)展的擔憂。實際上，全球普遍規(guī)律是，隨著經濟發(fā)展水平逐步提高，地區(qū)之間的人均GDP差距將經歷先上升再下降的過程。在早期，地區(qū)之間的人均GDP差距會有所上升，這是因為發(fā)達地區(qū)已出現了規(guī)模經濟效應，人均收入較快提高，而欠發(fā)達地區(qū)仍然存在大量剩余勞動力，人均收入提高較慢。但最終，地區(qū)間的人口自由流動將使地區(qū)間的人均GDP差距縮小，因為欠發(fā)達地區(qū)隨著人口流出，人均資源占有量提升，農業(yè)實現規(guī)模經營，能夠專業(yè)化地從事農業(yè)、旅游等產業(yè)。當前，中國的地區(qū)間差距雖然仍然較大，但已出現下降趨勢，其中，既有長期轉移支付帶來的效果，也有人口流出導致欠發(fā)達地區(qū)人均資源占有量上升的因素。習近平總書記在2020年8月扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上指出，“不同地區(qū)的經濟條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護區(qū)之間的差異，不能簡單、機械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問題，要符合經濟規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導，承認客觀差異，不能搞一刀切”。

由于長期存在的體制性和結構性問題，我國的城市化和城市發(fā)展仍存在多方面滯后。數據顯示，與世界上處于同樣發(fā)展階段的國家相比，我國的城市化率偏低約10個百分點。在國際上，人口越多的國家，其大城市(或都市圈)人口規(guī)模越大，相比之下，我國排名前30位的都市圈發(fā)展仍未達到與人口大國相匹配的規(guī)模。在城市中，有大約30%的常住人口是外來人口，有待實現市民化。在個別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經居住超過5年，約20%居住超過10年。根據上述情況，我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展仍存在結構調整的空間，比如，在一些城市人口集聚可進一步加強，低密度的城市建設模式可以做出進一步的提升。

新發(fā)展格局背景下的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展

在8月24日舉行的經濟社會領域專家座談會上，習近平總書記再次提出，要推動形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。強調新發(fā)展格局絕不是封閉的國內循環(huán)，而是開放的國內國際雙循環(huán)。從城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的角度來看，以人口、土地、資金等生產要素市場的改革為突破口，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的空間結構調整，有利于國民經濟大循環(huán)的暢通，釋放經濟增長的內需潛力，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。

第一，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的縮小有利于促進消費。高收入者的邊際消費傾向較低，因此收入差距擴大不利于消費增長。在我國，收入差距最為重要的構成就是城鄉(xiāng)和地區(qū)間的收入差距。人口的自由流動有助于提高流動人口的收入水平，縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距，從而能夠促進消費。

第二，集約化的城市發(fā)展和外來人口市民化有利于服務業(yè)的發(fā)展。我國服務業(yè)GDP占比與發(fā)達國家歷史同期相比低大約10個百分點，這與城市低密度的建設模式有關，也與戶籍制度制約了外來人口消費有關。通過城市集約化緊湊化發(fā)展，推進外來人口市民化進程，可以促進消費增長，使服務業(yè)占比提升3～5個百分點。

更高效更協(xié)調的城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，不僅有利于形成以國內大循環(huán)為主的雙循環(huán)發(fā)展新格局，而且可以促進經濟的外循環(huán)，兩者并非此消彼長的關系。這是因為，第一，加強人口和土地的空間匹配可以降成本。如果人口能夠更為自由地在城鄉(xiāng)和地區(qū)間流動，就可以更有效地利用人力資源，緩解發(fā)達地區(qū)的勞動力短缺現象，有利于降低人口流入地的勞動力成本。第二，城市化有利于鄉(xiāng)村振興和提升農業(yè)的國際競爭力。在城市化進程中，農村人口持續(xù)減少是必然現象，這有利于提高農村地區(qū)的人均資源，當前出現的一些農村留守老人、婦女、兒童等問題，并不是城市化的方向錯了，而是因為城市化進程中存在著一些障礙(比如戶籍制度)，使得農村轉移人口不能在城市及時獲得同等的公共服務，制約了舉家遷移。因此，未來的鄉(xiāng)村振興應持續(xù)走“人出來、錢進去”的發(fā)展道路，在人口城市化進程中推進農業(yè)規(guī)模化和現代化，提升農業(yè)的國際競爭力。

城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的政策建議

人口向中心城市周圍的都市圈及沿海地區(qū)集聚，是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。為此，建議加快實施圍繞中心城市的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，促進各類生產要素合理流動和高效集聚，在集聚中走向平衡，在發(fā)展中營造平衡。

第一，強化都市圈的增長極作用。在城市群發(fā)展進程中，根據規(guī)模和功能定位差異，圍繞中心城市建設半徑30~80公里不等的都市圈，以軌道交通連接起都市圈內的中心城市和周邊中小城市，強化其增長極作用。在人口流出地，利用比較優(yōu)勢加強專業(yè)化分工，提高人均資源占有量和人均收入，推進農業(yè)規(guī)?；同F代化，提升農業(yè)國際競爭力。

第二，深化戶籍制度改革，促進人口流動。城鄉(xiāng)和地區(qū)間更為自由的人口流動，可對沖人口紅利總量下降的負面影響，有利于提高勞動力資源的利用效率，緩解城市(特別是發(fā)達地區(qū)的大城市)的勞動力短缺。隨著經濟發(fā)展水平的提高，服務業(yè)占比將持續(xù)提高，可以創(chuàng)造大量就業(yè)，特別是有利于低技能勞動力充分就業(yè)和緩解貧困。

第三，加強流動人口子女的教育投資。加強在人口流入地的教育均等化，促進留守兒童和進城隨遷子女在城市獲得更優(yōu)質教育，既有利于流動人口家庭團聚，又有利于人力資源大國建設。特別是在超大城市，人口老齡化和產業(yè)集聚帶來大量勞動力需求，而面向外來人口子女的教育資源嚴重不足，對此，建議通過政府、市場和社會三方協(xié)同，增加教育投入。

第四，增強土地和住房管理的靈活性。土地和住房供應要與人口流動方向相一致，真正做到需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求。建議在人口持續(xù)增長和房價高企的城市加強低效利用的工業(yè)和商服用地向住宅用地靈活轉換。在人口流出地區(qū)做減量規(guī)劃，使人口流出地閑置的建設用地和農村宅基地復耕產生的建設用地指標，在更大范圍內進行跨地區(qū)交易和再配置，提高農民在指標異地交易中的收益。

第五，公共服務和基礎設施的供給優(yōu)化。從供給側加大改革力度，在人口持續(xù)流入的大城市和都市圈，優(yōu)化公共服務和基礎設施的數量、質量、結構和布局。相關投資既可直接拉動經濟增長，又擁有可持續(xù)的回報，還可以緩解城市病，實現經濟增長、生活宜居和社會和諧的目標。