強化公共文化服務的地方立法保障

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確要求提升公共文化服務水平，將“公共文化服務體系和文化產業(yè)體系更加健全”納入“十四五”時期經濟社會發(fā)展主要目標之中。公共文化服務是以滿足人民群眾基本文化需求、實現和保障公民基本文化權益為目標的公共服務，對于提高社會文明程度，提升公共文化服務水平具有重要意義。公共文化服務體系是公共文化產品和服務提供、制度和系統(tǒng)建設的統(tǒng)稱，是政府向人民群眾提供公共文化服務的實現途徑和保障體系。我國2017年施行的《公共文化服務保障法》確立了公共文化服務的基本原則，健全完善了公共文化設施建設、公共文化服務提供等多項法律制度，為我國公共服務體系建設提供了規(guī)范基礎。

同時，公共文化不同于一般的公共事務，具有明顯的地域性，不同地域的公民有不同的文化習慣。所以在中央立法的指導下，各地還應該根據實際情況進行富有特色的地方立法，地方立法是保障人民公共文化權益的細化規(guī)定，全國許多省份正在因地制宜推動公共文化服務保障的法治化，積累了不少寶貴的經驗。但整體來說，我國公共文化服務地方立法還存在一定的滯后性，且在數量結構、立法技術和立法內容等方面也還有諸多需要完善之處，需要進一步探討和解決。

加快公共文化服務地方立法進程。公共文化服務所承載的“文化軟實力”，是一項長遠的公益事業(yè)，要強化地方政府保障公共文化服務的動力，除了政策引導和鼓勵外，還應以立法手段為公共文化服務建設提供剛性保障。當前從立法數量上看，公共文化服務地方性法規(guī)整體數量不多且還難以有效回應各地人們的基本公共文化服務需要。就目前公共文化服務保障地方性法規(guī)數量和地方立法規(guī)劃來看，地方性法規(guī)與規(guī)范性文件數量結構還不平衡，規(guī)范性文件的數量遠超地方性法規(guī)的數量，其效力位階較低，功能與作用相對受限。因此，應當優(yōu)化公共文化服務地方性法規(guī)與規(guī)范性文件數量結構，加快制定公共文化服務地方性法規(guī)，并加大地方性法規(guī)的適用力度。

改進立法技術。第一，提高立法的精細化水平。地方立法具有實施性、補充性、探索性的特性和功能。實施性，即對上位法進行細化立法，對上位法的原則規(guī)定細化量化、延伸拓展，與上位法實現無縫銜接，使其更具有可操作性。補充性，即從當地實際需要出發(fā)，在立法權限范圍內，通過立法解決因法律缺位而制約本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題。探索性，即對國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的地方事務出臺創(chuàng)制性規(guī)定，以解決地方經濟社會發(fā)展中某些領域無法可依的問題。但當前在公共文化服務領域，地方立法的精細化程度不高，同質化現象還比較嚴重;地方立法文本的公共文化服務保障內容條目大多依照國家法律的規(guī)定設置，仍然是原則性的規(guī)定較多，具體細化可操作的規(guī)定較少，地方立法的優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來。第二，地方性法規(guī)的體例結構編排有待進一步科學。一方面，公共文化服務立法從本質上來說是為了保障公民的文化權益，具有公益性，從這個意義上來說，其屬于社會法的范疇，需要通過管理予以保障;另一方面，公共文化服務具有導向作用，必須由政府對其進行合理的培育、引導。這種雙重屬性必然會傳導至立法中，這就要求公共文化服務立法具有“保障”屬性與“促進”屬性。前者突出其保障的強制性與權威性，更多地體現為義務性規(guī)范，后者更多地體現為激勵性規(guī)范，當前在有的地方性法規(guī)中，體現“保障”作用的義務性規(guī)范類和“促進”類的倡導性規(guī)范混合出現，缺少條理清晰的排列，應當進一步強化立法技術，使立法文本內部更加協(xié)調和科學。

完善立法內容。第一，完善保障措施內容。保障措施是公共文化服務有序開展的重要基石，也應當是公共文化服務地方立法的主要內容，不同類型的保障措施亦對應著立法文本整體篇章編排，保障措施內容如有缺失，易造成立法文本體例編排的疏漏?！豆参幕毡Ｕ戏ā芬詫Ｕ滦问揭?guī)定保障措施的內容，對上位法所規(guī)定的保障措施，地方立法應當依據本地區(qū)實際情況予以細化，增強可操作性。此外，在立法上要重視人、財、物的保障配備，主要關注經費保障措施、專業(yè)人才隊伍建設、社會力量參與公共文化服務供給三個重要方面;重視文化行政管理部門公共文化服務工作的考核監(jiān)督，包括績效考評、引入第三方的考核評價制度、資金審計制度以及公共文化服務需求反饋咨詢機制等。第二，立法體現地方特色。地方立法是對國家法律、行政法規(guī)的具體化。上位法已經進行原則性規(guī)定的方面，地方立法應當盡量減少原則性規(guī)定，強化具有實質性的內容，并力求簡明適用，但當前地方立法應當體現的地方特色還不明顯，同質化現象較重，不利于因地制宜地推進公共文化服務建設。地方立法的“有特色”是為解決地方的特殊問題。針對性強的地方立法能夠使當地的改革與發(fā)展獲得專門的法律保障，較強的可操作性為地方立法落到實處提供保證，避免地方立法對上位法的重復。

保持一定的開放性。盡管當前的公共文化服務立法發(fā)展迅速，也取得了不少成果，但是公共文化服務是一個正在發(fā)展的領域，會隨著經濟社會的發(fā)展變化而不斷變化，需要在實踐中不斷強化認識、把握規(guī)律，各個地區(qū)在該領域遇到的問題、工作推進的進度差異明顯，不能一味強調地方立法的速度和規(guī)模，而應當充分考慮各地實際情況。例如少數民族的公共文化服務問題、新增城市人口的文化權益保障問題等，還需要各地在立法時秉持一種適度開放的理念，保持前瞻性，為未來的修訂、完善留有一定的空間。